本报记者 吴静 卢志坤 北京报道

去年 10 月份财政部明确了支持地方政府的一项举措，即使用专项债券来回收符合条件的闲置存量土地。自那之后，各地在收储方面的步伐加快了。收购存量闲置土地这件事，已经成为今年房地产“稳投资”的一个重要举措。

3 月 11 日，自然资源部与财政部联合发布了《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》（以下简称《通知》）。此通知明确提出，要以单个土地储备项目（并非单个地块）来要求融资收益平衡，从而给予地方更大的灵活性。

此外，非“自审自发”试点地区的项目在通过审核之后，能够挑选出优秀的项目来安排发行专项债。业内人士预计，这样做有望促使资金朝着优势地区倾斜。

《中国经营报》记者获悉，本次是自然资源部与财政部联合发文。这一发文是对专项债用于土地储备政策的进一步推进和实施。预计后续各地，尤其是那些“自审自发”的试点地区，发债的节奏可能会加快。而发债节奏的加快将会推动房地产市场停止下跌并恢复稳定。

资金优先用于存量土地

在资金使用主体方面，上述《通知》着重指出，申请专项债的项目必须被纳入土地储备计划，同时在全民所有土地资产管理信息系统中要有对应的标识码；应当优先把处置存量闲置土地清单里的地块纳入土地储备计划，倘若确实有需求的新增土地储备项目，也应该将其纳入土地储备计划。

《通知》明确，在土地范围方面，2024 年 11 月 7 日之后供应的土地不被列入存量闲置土地的范围。

审核流程方面，《通知》着重于优先选取成熟度较高、操作性较强、预期效益较为显著且风险较低的项目。同时明确提出需编制并审核项目实施方案，对项目实施方案的可行性、合规性以及合法性进行论证，并且详细地列出了具体的要求。

据了解，论证的内容包含以下几个方面：一是是否纳入收回收购存量闲置土地清单；二是项目实施主体是否纳入全国土地储备机构名录；三是是否纳入土地储备计划；四是土地权属的情况，包括是否存在抵质押以及查封等情况；五是项目的融资收益平衡情况。

对于“自审自发”的试点地区，《通知》提出，当土地储备项目经过省级人民政府的审核批准之后，就能够组织发行专项债券，并且要将项目清单同时报给财政部和自然资源部进行备案。

“自审自发”试点地区包含河北雄安新区。

对于非“自审自发”试点地区，各地需依照《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》的要求，做好项目的常态化储备工作。同时，财政部和自然资源部会对用于土地储备的专项债券项目进行审核与把控。对于审核通过的项目，会择优安排发行，并且会依托地方政府债务管理信息实施系统来进行全流程的监管。

中指研究院的一位研究员指出，专项债资金有限。在这种情况下，只有收回收购存量闲置土地，并以增量价值为原则，才能够更好地促使房地产市场进入新的循环。而聚焦于核心城市或区域的项目，更能够产生增量价值。本次要求省级部门择优安排发行专项债，灵活统筹资金，这或许有助于引导资金向优势地区倾斜。

中指研究院监测显示，到 3 月 10 日为止。全国各地公示的准备使用专项债来收回收购存量闲置土地的总量已经超过 300 宗。拟收储的价格大概是 500 亿元。这些涉及到广东、四川、吉林、江西等省。其中在 2 月底的时候，广东已经发行了超过 300 亿元的专项债用于回收存量闲置土地。预计接下来那些已经公示项目的省份将会进入土地储备专项债的发行阶段。

做好综合平衡

市场关注资金平衡问题。本次《通知》提出，专项债券用于土地储备的发行和使用需严格对应到项目。一个土地储备项目由单个或多个地块构成，要依据地块区位特点、实施期限、项目收益等因素来确定项目范围。

专项债券资金能够在同一土地储备项目的不同地块之间进行调剂使用。并且是以单个土地储备项目作为单位，以此来确保项目的融资收益能够保持平衡。各地需要在对本地区土地市场的供需关系进行评估的基础之上，认真地做好项目需求的论证工作，合理地确定专项债券用于土地储备的发行期限。

中指研究院指出，以储备项目作为单位，而非以单个地块作为单位，并且要求资金平衡，这样就增加了地方政府可进行调整的空间。这有利于地方政府依据不同地块的特点，灵活且合理地安排土地收储工作。例如在 2 月底，广东发行的专项债里，珠海涉及 4 个项目，这些项目覆盖了 13 宗地块。

本次提到了“合理确定专项债券用于土地储备的发行期限”这一内容，并且没有对具体期限进行限定，同时也给予了更多的灵活性。

去年 10 月份，财政部明确表示支持地方政府利用专项债券来回收符合条件的闲置存量土地；11 月，自然资源部发文，明确了运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的相关细则；在当年 12 月，国办发布了 52 号文，指出可以允许专项债券用于土地储备，以支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地。

今年 1 月，财政部在新闻发布会上表明。在 2025 年新增发行的专项债额度范围内，地方能够依据自身需要，对用于土地储备以及收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目进行统筹安排。并且明确了专项债管理的相关要求，地方已经具备实施的条件了。

今年 1 - 2 月，财政政策开始靠前发力。地方债发行额达到近几年同期的最高水平。今年两会最新出炉的 2025 年《政府工作报告》明确了多项财政发力举措。赤字率拟按 4%左右安排，比 2024 年增加 1 个百分点。地方政府专项债额度为 4.4 万亿元，比 2024 年的 3.9 万亿元增加了 5000 亿元。报告指出“重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等”。土地收储和收购存量商品房是今年专项债重点发力的方向。