近日，财政部联合印发了一个通知，即《关于开展 2025 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（以下简称《通知》）。这个通知规定，将会给予不超过 20 个城市定额补贴。

中国城市报记者留意到，从 2024 年开始，为了对重点城市的基础设施更新提供助力，同时优化人居环境，中央财政运用竞争性选拔的办法，把部分城市纳入城市更新典型示范名单之中，并且给予定额的资金补贴。

今年的补贴金额有怎样的变化呢？哪些城市能够获得中央财政的支持呢？哪些项目能够得到中央财政的支持呢？入围城市需要满足哪些条件呢？

城市更新工作全面提速

今年开始，国务院常务会议以及全国城市更新工作部署视频会议等，陆续对推进和实施城市更新进行研究，并且各地也都纷纷加大力度，出台了相关政策。

中国城市报记者获悉，城市更新所涵盖的工作范畴是较为广泛的。以老旧小区改造这一重要方面为例，主要包含以下三大类别：

基础类改造与居民的居住安全以及基本生活保障相关。小区中出现破损的房屋会被全面修缮，老化的水电管道会被更新改造，以此来确保水电供应的稳定。

提升类改造主要侧重于提升居民的生活便利性，同时改善居住条件。例如，给没有电梯的多层建筑添加电梯，对小区停车场进行合理的规划和建设。

完善类改造主要聚焦于丰富社区服务的供给，以提升居民的生活品质。比如新建社区活动中心，为居民构建一个可以休闲娱乐、进行交流互动的好地方；还在小区公共区域增加了健身器材。

综合来看，要完成这些老旧小区改造工作，需要投入许多人力，需要投入很多物力，工作量是很大的，相应的资金投入也是很大的。

此前，地方资金存在短缺情况。同时，有专项债资金平衡的硬性要求，并且地方各部门在协作方面存在障碍，项目认定周期也比较长。这些因素导致了这项工作的进展低于预期。例如，老旧小区的开工量较大，但是完成进度各不相同，有的进度非常滞后。广东省住房政策研究中心的首席研究员李宇嘉向中国城市报记者表明，城市的基础设施将全面补齐短板。在这之后，会带动数额达到数万亿的市场投资与消费。例如老旧小区的提升类以及完善类改造，还有旧城区复兴所带来的消费以及文旅发展的机遇等。

《通知》要求，入围城市要努力在三年的探索过程中，让城市地下管网等基础设施的水平得到显著提升，使生活污水的收集处理效能得以进一步增强，让老旧片区的宜居环境建设取得显著成果，从而形成能够复制和推广的模式与经验。

对此，李宇嘉解读表示，这意味着城市更新工作全面加快速度。重点在于中央财政资金要用到关键之处，把那些让人着急、困难、忧愁且期盼解决的公共设施短板给补上。与此同时，在模式方面以及吸引社会资本共同投入的问题上，要探索出一种共同出资的模式，谁出资谁就能受益，并且要实现资金的平衡。

补助范围更大

资金用途更广

事实上，中央财政给予资金支持并非首次。

2024 年 4 月，财政部联合发布了《关于开展城市更新示范工作的通知》。决定从 2024 年起，中央财政会创新方式方法。中央财政将支持部分城市开展城市更新示范工作。通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高且特色突出的城市开展典型示范。这些城市会扎实有序地推进城市更新行动。

当时规定，东部地区的每个城市，其补助总额不会超过 8 亿元；中部地区的每个城市，其补助总额不会超过 10 亿元；西部地区的每个城市，其补助总额不会超过 12 亿元；直辖市的每个城市，其补助总额不会超过 12 亿元。

对比两份文件后，中国城市报记者发现，补助标准是保持一致的。然而，2025 年与 2024 年相比，城市的补助范围有所扩大。

《关于开展城市更新示范工作的通知》提到，首批会评选出 15 个示范城市，这些城市的评选重点是向超大特大城市以及长江经济带沿线的大城市进行倾斜。

去年，石家庄成功入围。去年，太原成功入围。去年，沈阳成功入围。去年，上海成功入围。去年，南京成功入围。去年，杭州成功入围。去年，合肥成功入围。去年，福州成功入围。去年，南昌成功入围。去年，青岛成功入围。去年，武汉成功入围。去年，东莞成功入围。去年，重庆成功入围。去年，成都成功入围。去年，西安成功入围。

今年，中央财政支持实施城市更新工作。范围扩大到了一定程度，不超过 20 个城市。主要是向超大特大城市倾斜，同时也向黄河、珠江等重点流域沿线的大城市倾斜。

值得注意的是，去年城市更新示范工作的支持对象是地级及以上城市。今年的《通知》将其修改为大城市及以上城市。前者是基于行政区划的概念，后者则是以城区常住人口的数量来进行划分。

另一方面来看，资金用途也更广。

2024 年主要进行多方面重点工作。一是统筹推进城市地下管网和综合管廊建设。二是推进污水管网“厂网一体”的建设改造。三是进行市政基础设施补短板工作。四是开展老旧片区的更新改造工作。这些工作即城市更新重点样板项目。

今年，《通知》明确了除样板项目之外的城市更新机制建设相关支出。这些支出包括项目储备和生成机制的相关内容，也包括资金安排和筹措方面的内容，还包括用地保障和审批机制等方面的内容。

申报城市存在“门槛”。其一，财力要能够满足城市更新的投入需求。其二，地方政府的债务风险要处于较低水平。其三，不能因为开展城市更新而形成新的政府隐性债务。

专家：

应实现多方资金协同发力

一位参与过城市更新工作的企业负责人在接受中国城市报记者采访时吐露心声，他说城市更新的运营项目融资现状非常艰难，这折射出了城市更新工作的痛点和难点。

资金难题一直以来都是无法回避的话题。该负责人表示，城市更新项目的实施范围很广，周期也比较长，包含从老旧小区的改造到城市区域的整体升级等一系列复杂任务，并且还需要协调众多的利益相关者，因此需要的资金数量非常大。

中国城市报记者梳理得知，目前在国内，城市更新项目的融资手段主要是通过财政资金来进行融资，也会通过专项债进行融资，还会通过 PPP（政府和社会资本合作模式）进行融资，以及通过 F+EPC（融资+设计—采购—施工总承包模式）进行融资。

一位财税人士称，对于那些动不动就几十亿元甚至上百亿元的项目而言，中央财政的补助金额能够覆盖的范围较为有限。然而，借助城市补助资金，能够撬动更多的社会资本参与其中，这也是中央所期望的城市补助资金能够发挥的一个作用。

中国城市规划设计研究院的副总规划师张广汉在接受中国城市报记者采访时说，在城市更新的进程里，老城区特别是历史城区的更新显得更加急迫。城市更新需要先进行体检，然后再进行更新，通过体检能够精准地找到问题，从而避免盲目地开展工作。

《通知》强调，各城市需依据因地制宜、因城施策的原则。要突出本次城市更新的重点内容，将目光聚焦在城市老城区上，集中力量打造城市更新的样板项目，进而形成样板片区。

许多地方政府在进行城市更新工作时，依旧秉持着过去棚户区改造时的那种固有观念，他们觉得城市更新必须要实现资金平衡。不过，张广汉在调研过程中察觉到，很多老城区历史文化街区的城市更新项目，通常是很难做到资金平衡的。要是政府采用大拆大建的模式，那么资金的投入量将会非常巨大，这会使政府的债务负担大幅度增加。

对此，张广汉提出建议，要通过“微更新”的方式逐步开展工作。他进一步解释说，这种方式利用少量资金，能够吸引居民和社会资金一起参与其中，这样既可以解决资金不足的问题，又能够对街区环境进行改善。

在这一过程中，需要明确政府与市场各自的职责。像沿街沿巷的基础设施改善工作，以及水电管网入地等工作，这些是市场难以承担的，需要由政府来主导推进。当政府完成了这些基础工作之后，街道办事处可以搭建相关平台。如果居民有改善自家房屋的需求，那么政府会给予一定的资金奖补。外来资金若有意在老城区进行投资，像开展居住养老项目，或者设立个人工作室，又或者经营民宿等情况，能够通过街道办事处所搭建的平台来租赁房屋。”张广汉说道。

中国城市报记者在采访中了解到，当前业内普遍认为，城市更新项目需有别于传统的高周转、高毛利的地产发展模式以及资产抵押风控模型。金融机构、社会资本以及产业资本，应当在新型的城市更新整体解决方案里去寻找新的机会。

李宇嘉觉得，中央补助要和地方财政以及社会资本一同努力发挥作用，通过这样的方式来达成“1 元中央资金能够撬动 8 至 10 倍的投资”这样的效果。

版面欣赏

《中国城市报》（2025年04月14日 第 04 版）