改革正在路上

近段时间，有关“沉睡”的10万亿元公积金讨论热烈。

放在全国范围去看，有着大量资金沉淀于账户之中，却存在保值增值能力方面的欠缺，公积金的使用效率也并未得到充分的释放。那么如果落实上升到对于更为微观的城市层面，又是怎样一种情况呢？

日前，全国主要城市，2025年住房公积金年报，相继被公布出来。我们对包括29座GDP万亿城市，以及15座副省级城市，在内的总共33座城市年报核心数据，进行了统计。

数据呈现的情况是，存在着这样的33个城市，到2025年的时候，其住房公积金缴存的额度全都加起来超过了2.13万亿元，而在这当年，提取的额度总共是1.63万亿元，并且缴存之后剩余的额度竟然高达6.18万亿元。

就当年公积金提取情形来瞧，有共计20座城市，于该处提取人数所占的比例是不足50%的，这意味着超过半数的缴存人只是进行缴存却不做使用。与此同时，在2025年，出现提取率这一提取额占当年缴存额比重呈负增长态势的城市多达20余座。

再进一步予以观察，究竟是哪些城市，其公积金缴存所覆盖的范围会更高？总的来说，资金所形成的池子究竟会有多大？那个用于安居的钱袋子，它的使用效率到底又会是怎样的？

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公积金其使用效率可不是单独孤立着存在的，而是资金供给端跟需求端一起共同发挥作用之后所产生的结果。要去拆解那个“分母”，那就一定得先去了解资金池的规模以及结构，简单讲，也就是钱是从什么地方来的，是谁来进行缴纳的，以及缴纳了多少这些之类的情况。

在城市范畴内，公积金资金池规模同经济体量紧密相连，和就业活跃度息息相关，与收入水平等关系密切，并且它还是体现城市经济活力的“底盘数据”。

先要看各城市二零二五年住房公积金缴存单位以及人数规模，上海、北京、深圳稳稳占据前三位，实缴单位分别是六十点八八万家、五十四点一六万家、三十点八一万家，实缴人数分别是九百二十三点二六万人、九百三十二点四五万人、七百二十九点三七万人，跟其他城市拉开显著差距。这三座城市，同样是全国城市GDP前三强。

唐山，在33座城市里，实缴单位数是最少的，有1.06万家；泉州，实缴人数最少，是64.76万人，还是唯一实缴人数不足100万人的城市。另外，哈尔滨、佛山、长春、大连、沈阳等12座城市，实缴人数比上一年减少了。

是不是实缴单位和人数越多，缴存额就越大？答案不完全如此。

数据表明，到了2025年，存在这样的情况，有5座城市的缴存额是最多的，它们依次是北京，上海，广州，深圳，杭州，并且这5座城市的缴存额均在1000亿元以上。还有这样的情况，缴存额排名处于前十的城市，和GDP排名前十强的城市高度重合，不过出现了唯一的一处变化，就是原本GDP已跌出十强的天津上榜了，而GDP排名第四的重庆，其缴存额却排在第11位。

与其他情况相比，人均缴存的额度跟GDP所处位次之间存在着较大的差异，然而却更加接近于城市居民的平均工资水准。有一个比较令人意外的数字，那就是广州实际缴纳的单位以及人数明显比深圳要少，不过缴存的额度略微高于深圳。

全面综合去看，到了2025年的时候，北京以3.59万元的人均缴存额排在前列，上海以2.89万元紧随其后，杭州以2.8万元位列其中，广州以2.6万元也比较靠前，南京以2.58万元同样处于较前位置，这五座城市人均缴存额排名占据前五；而人均缴存额处于最低水平的五座城市分别是东莞，唐山，佛山，常州，深圳，它们的人均缴存额处于1万元到1.8万元这个区间。

公积金实缴人数对常住人口的占比，也就是公积金缴存覆盖面，它是用来衡量各地制度普惠性的重要指标，同时也是衡量各地制度渗透率的重要指标。

有数据表明，在2025年的时候，北京实缴公积金的就业人员占常住人口的比例是最高的，其比例达到了42.7% ，在这之后紧接着的是深圳，它的比例为40.5% ，然后是上海，比例是37.2% ，再之后是苏州，比例为36.3% ，还有杭州，比例是31.9% ，实缴人数总量相对较高的重庆，其覆盖面却仅仅只有10.5% ，在众多城市中位列倒数第二，而泉州的覆盖面是最低的，为7.3% ，这也就意味着在100个常住人口当中，只有不到8个人缴存公积金。

若对各地缴存人构成展开剖析，即可发觉诸多覆盖面较高的城市，通常企业单位所占比例亦较高，像苏州、杭州、无锡、宁波等城市便是如此。这类城市所具备的共同特性乃是民营经济发达，经济活力强盛，其就业结构与市场化更为贴近。

值得留意的是，泉州作为同样是民营经济大市的城市，公积金实际缴纳人数处于33个城市里的最低水平，公积金覆盖面也是33个城市里的最低水平。在当地缴存人的构成情况当中，企业单位所占比例为61.8%，在33个城市里排名倒数第三、仅仅比哈尔滨以及温州高，非企业单位所占比例为37.39%，在33个城市里排名第二、仅仅仅次于哈尔滨，这表明当地有大量市场化就业人口没有被覆盖到。

中国城市专家网研究院院长，国家高端智库CDI资深研究员宋丁，向城市进化论分析指出，这和当地民营经济之高度分散化特征有关系，对政策导向的公积金制度落实以及接受程度相对滞后，在缴存规模跟覆盖面上表现也相对靠后。

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知晓了资金池的来源状况，以及其结构情形，接下来我们再去瞧瞧，究竟存在着多少缴存人切实动用了这笔款项呢。

多地年报数据表明，在2025年用于提取住房公积金的人数里，数量最多的5座城市依次是北京，其人数为572.82万人，深圳，其人数为487.67万人，上海，其人数为419.16万人，南通，其人数为315.64万人，广州，其人数为274.84万人；唐山与泉州提取人数最少，二者人数均不足30万人。

将提取人数占实缴人数的比重拿来考量，位居前面的五个位子是南通、深圳、北京、厦门、佛山，这些城市都比60%要高。在这五座城市内部当中嘛，南通提取钱数里头的离休提取和退休提取所占据的比例是14.3%，相较于其他几个城市而言，这一比例是显著偏高的。

但是更为普遍的状况是，大多数城市里提取公积金的人员数量所占比例并不高，在33座主要城市当中，有20座城市提取人员数量所占比例低于50%，这意味着超过半数的缴存人都只是进行缴存，而不进行使用。其中唐山所占比例是最低的，仅仅只有26.3%，这等同于超过7成的缴存人都只是缴存而不使用。

这跟全国大盘的趋势相一致，在2024年的时候，2025年全国年报还没公布，全国提取公积金的人数占实缴人数的比例为46.1%，有超过一半的人都没有动用这笔钱。

提取率，也就是当年提取额与缴存额度的比值，它更能够真切呈现出各地资金池的周转状况以及利用效率。比如说，深圳在2025年的时候，提取额是1184.67亿元，缴存额为1300.95亿元，提取率竟然高达91.06%，这表明啊，每归集100元，就有91元被提取出来用以满足购房、还贷、租房等方面的需求，资金的流动性以及利用效率是极其高的；而烟台当年提取额是115.28亿元，缴存额为182.66亿元，提取率仅仅只有63.11%，这说明当年缴存的公积金当中有相当一部分并未被提取使用。

比绝对值更值得关注的，是提取率下降的预警。

数据呈现，在33座主要城市里头，除了济南、深圳、常州等一小部分城市提取率相较于上一年有所增长之外，其余的23座城市都出现了不同程度的下降情况。提取率下降幅度最大的是哈尔滨，它从上一年的90.2%突然下降到了69.53%，降低的幅度超过了20个百分点。

按照宋丁的看法，处于经济下行压力比较大的背景状况下，更多的城市居民对于买房怀有的热情并不高，既不存在买房的行为，也不存在用于其他方面花销的情况，如此也就导致提取意愿自然而然地不高了。

具有将账户资金提取出来加以使用的情况之外，有一种情况很关键，那就是提供低息购房贷款，通过此行为减轻处于中低收入群体这类人群购房时所面临的压力，这是公积金所具备的另一个核心功能，而且这同样也是用来衡量各地资金运用率的关键环节。

体现在年报指标里的，是个贷率，也就是个人住房贷款余额占缴存余额的比率，简单来讲，它是“已经贷出去的钱”跟“公积金池子里剩余的钱”的比值，这反映出公积金资金用于支持个人购房贷款的力度。

根据业内普遍的看法，当个人贷款率处于85%（包含）至95%这个范围之内的时候，其流动性处于适中状态，并且资金状况呈现出健康的态势；要是个人贷款率小于85%，那么这表明流动性出现过剩情况，而且贷款功能会有所弱化；要是个人贷款率超过了95%，那就意味着流动性不足，资金处于较为紧张的状况。

明确到33座主要城市，其中重庆、苏州、常州这三地的个贷率高于95%，武汉、厦门、宁波、合肥位于85%至95%之间，其余26城的个贷率都低于85%的警戒线，处于流动性过剩状况且资金使用率不高，是如此这般的情况，没错，就是这样。

并且，各地个贷率呈现出负增长的态势愈发显著，除了深圳、济南、成都这三个地方有稍微的增长之外，有高达30座城市的个贷率呈现出负增长的情况，33座城市个贷率的平均值是76.77%。

对此姑且不论，作为位居全国发展程度较高行列的33座主要城市，其个贷率在整体情况方面仍是高出全国水准的。进入到2024年，全国范围之内的个贷率已然下降至73.86%，相较于2020年（当时为85.31%）而言，减少幅度达到了11个百分点。

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总的来讲，因购房消费需求出现萎缩，而提取规则相对滞后等多种因素产生影响，和提取使用公积金相比较而言，人们更加倾向于保留余额，这将会致使资金使用效率有所衰减，住房公积金的核心功能难以得到充分发挥。

那是直接在规模巨大的账户余额上面体现出来的，在2016年至2024年这个时间段里，全国公积金缴存余额从4.56万亿元上涨到10.9万亿元，实现了翻倍还多的增长。

在这个超过10万亿元的全国账户里头，33座主要城市贡献超过了6万亿元。其中，上海2025年缴存余额处于首位，是为9466.59亿元；北京、深圳、广州、杭州紧跟在后面，分别达到8957.82亿元、3388.05亿元、3294.19亿元、2546.4亿元。

这33座城市当中，有19座城市的缴存余额超过了1000亿元，另外有11座城市超过了2000亿元，这些资金成为了大家所说的“沉睡资金”。宋丁认为，“大量沉淀资金明显不利于经济的活跃，需要借助制度改革来推动、激发，让其变成流动性资产。”。

去年年底的时候，召开了中央经济工作会议，会议提出了“深化住房公积金制度改革”，这是最近十年以来，会议第一次单独点出“住房公积金”，从那之后啊，相关的内容在高层会议当中被频繁地提及了。

中指研究院，有相关负责人，向我们进行分析，并且指出，怎样去盘活这一资金，还要更好发挥公积金的保障作用，这已经成为2026年以及未来几年的重点工作之一。

需要特别指出的是，存在着这样一批主要城市，其中涵盖了29座GDP达到万亿规模的城市，还有15座属于副省级城市，通过统计可知，它们的数量总计为33座。这些城市，不仅仅是处于全国城市发展以及改革的前沿位置，在头部方阵之中。而且，在2024年的时候，它们所覆盖的常住人口数量超过了4亿人，这个数量占据全国人口总量将近三成。所以，可以明确这些城市无疑是极具代表性的观察样例，是能够用来观察相关情况的典型样本。

实际上，这些年，国内好多主要城市接连推出了公积金新政策，在按照城市具体情况进行适宜调整这方面已经有了挺多探索。它的着力重点不仅仅是在对购房、租房等传统领域予以支持，还涵盖了把公积金覆盖范围扩大，将公积金使用范围跟场景进行拓展，使跨区域协同得到强化，让公积金使用灵活性得以提高等。

举扩大覆盖面这个例子来说，经统计，二零二四年时，全国范围内住房公积金实际缴纳的人数，在城镇就业人数里所占的比重，大概是百分之三十七点二四，可是依然存在数量众多的城镇常住人口，并未被归入制度体系里边。在这当中，像外卖骑手、网约车司机这类灵活就业的群体，规模不算小。这一部分人群常常收入不稳定，流动性还很大，没有办法满足传统单位代缴模式所提出的要求，致使制度“漏出”这种现象相当突出。

2021年1月，对重庆、深圳、常州等6座城市作出批复，将其作为全国首批试点的城市，正式开启了灵活就业人员投入住房公积金制度试点工作的进程，直到目前，试点城市已经扩展到36座。

看各地实践情况，改革试点成果明显，显著有成效。比如说，常州是全国首批试点城市，它率先突出重围，到2025年时，累计有10.53万灵活就业人员缴存公积金，累计缴存金额达11.59亿元，正常账户实缴率、累计贷款人数等指标，在试点城市里都处在前列位置。

在灵活就业扩面予以助推之下当地公积金缴存覆盖面提升极为显著，2025年常州公积金缴存人员当中灵活就业人员所占比例接近10%，此比例在主要城市里排名位于第一，缴存覆盖面达到25.5%，在主要城市前列位列名次，相较于获批试点之前增长显而易见的明显。

还有情况与之类似的唐山，在2025年，这一年是唐山入选全国试点后的第一年，当地公积金实际缴纳人数急剧增长了30.09%，新开户进行缴存的人员中将近一半是灵活就业人员，其实际缴纳规模在全国同批试点城市里位居第二。

根据中指监测显示，在2025年的时候，全国各地所出台的房地产政策数量超过了630条，其中，调整优化公积金政策大概有280条；自2026年开始以来，各地累计出台的政策数量约为160条，其中公积金政策超过了60条，其优化频次在各类政策里面都是居于首位的。

深化改革、盘活沉淀资金，改革正在路上。

文字 | 程晓玲

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