裁判精义

1.根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡、镇人民政府有权勒令停止建设，责令改正;逾期不改正的，可以拆除。

2.勒令责令拆除违规建设，除了要明晰违规建设的具体位置、范围等内容，还应该对相关建设进行甄别，将确因基本居住须要、为保障身体健康而在必要限度内进行的搭建暂时排除在责令拆除的范围之外。

3.违规建设不属于当事人的合法财产权益，对违规建设的拆除自然不会形成国家赔付。但建设本身违规并不意味着建筑材料亦急剧弄成非法赃物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违规建设施行强制拆除的过程中彩钢房拆除补偿多少钱，若违背法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，致使建筑材料遭到显著不合理、过度损毁的，应该按照建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为导致的合理损失等诱因承当相应的赔付责任。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法庭

行政裁定书

(2017)最高法行申3854号

上诉申请人(二审上诉、二审原告人)：郭桂系。

上诉被申请人(二审被告、二审被原告人)：广州市朝阳区人民政府。住所地：上海市朝阳区日坛北街**号。

法定代表人：王灏，该区人民政府县长。

上诉申请人郭国军因诉上海市朝阳区人民政府(以下简称朝阳区政府)行政复议一案，不服上海市中级人民法庭(2016)京行终3912号行政裁定，向本院申请上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

朝阳区政府于2015年9月23日做出朝政决字〔2015〕183号《行政复议决定书》(以下简称183号复议决定)。该机关查明如下事实：郭国军为朝阳区十八里店乡十八里店村东巷5排3号房子的承租人。2015年4月，郭国军在未取得任何相关建设规划许可手续的情况下，在其公租业主侧房檐处搭建彩钢房，并在其公租房西侧两户早已腾退、正在拆除的房子上进行彩钢封顶恢复。当郭国军自行搭建的彩钢房和彩钢封顶设施完成后，(以下简称)于2015年4月21日对其做出并送达《责令停止建设通知书》(编号：2015048)，告知其在十八里店二队建设的彩钢棚，无法出示乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证，勒令其立刻停止建设并接受进一步调查。同年4月23日，向郭国军做出并送达《限期拆除违规建设通知书》，告知其于十八里店村二队的建筑未取得建设工程规划等许可手续，属于违规建设，要求其立刻停止违规施工，并将在建和早已建成的违规建设在二日内自行拆除完毕，恢复原貌，逾期未拆除的，将依法取缔。同年4月29日，对郭国军自行搭建的彩钢房和彩钢封顶设施进行了强制拆除。郭国军不服，于同年6月15日申请行政复议。该机关觉得，依据《北京市严禁违规建设若干规定》第四条的规定，具有负责取缔本行政区域内违规建设的法定职责。《北京市严禁违规建设若干规定》第三条规定：“违法建设包括城镇违规建设和乡村违规建设……乡村违规建设是指应该取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或则未根据许可内容进行建设的乡村建设工程。”郭野战军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施的事实，有其自诩，且其无法出示相关许可审批手续，系违规建设。对郭国军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施进行取缔是依法履行法定职责，但取缔程序不符合《北京市严禁违规建设若干规定》中关于拆除违规建设的程序性规定，属于程序违规。另，对于郭国军提出的恳求确认巡警部门越权拆违的行政强制行为违规，赔付因违背法定程序强制拆除行为给其导致的经济损失4.6亿元或将暴力强拆房子恢复原样的行政复议恳求，因无事实依据和法律根据，不予支持。该机关据此决定确认拆除郭国军违规建设的行为违规。

郭国军不服朝阳区政府所作183号复议决定，向南京市第四高级人民法庭控告称，因为2015年4月29日私自扩大执行范围、违反法定程序破坏性强制拆除的行为，给其引起巨大经济损失。其于同年6月12日以挂号信寄送的形式向朝阳区政府申请行政复议，恳请根据《中华人民共和国行政强制法》第六十八条的规定，由依法给与赔付。朝阳区政府于同年6月15日收到复议申请。其于同年9月23日当面发放了183号复议决定。其对“违法建设”四字有异议，并觉得在被腾退拆除的房子上铺装彩钢板封顶的行为并不是违规建设行为，且也不在开具的《限期拆除违规建设通知书》的范围内。故恳求依法裁定确认朝阳区政府超期做出183号复议决定的具体行政行为不作为违规，并责成重新做出答复。

上海市第四高级人民法庭二审查明如下事实：郭国军于2015年6月15日向朝阳区政府申请行政复议，复议恳求为：1.确认不提早五日在现场公告强制拆除决定的行为违规;2.确认未告知其施行强制拆除的时问、相关根据、当事人的权力和义务等的行为违规;3.赔付因违背法定程序的拆除行为给其导致的经济损失4.6亿元。朝阳区政府于同日收到后，于同年6月23日做出朝政复通字〔2015〕第229号《限期补正通知书》，并于同日寄送给郭国军。同年6月29日,朝阳区政府收到郭国军重新递交的《行政复议申请》及补充材料，复议恳求调整为：1.恳求确认巡警部门越权拆违的行政强制行为违规;2.恳求确认不履行法定程序施行强制拆违的行为违规;3.赔付因违背法定程序的强制拆除行为给其导致的经济损失4.6亿元或将暴力强拆房子恢复原样。同年7月3日，朝阳区政府做出朝政复受字〔2015〕第229号《行政复议申请受理通知书》并寄送给郭国军。同年8月27目,朝阳区政府做出朝政复延字〔2015〕第229号《行政复议延后审查通知书》，决定延长30日做出行政复议决定，同日向复议当事人进行了送达。同年9月23日,朝阳区政府做出183号复议决定。郭国军不服，提起本案诉讼。

二审法官觉得，(一)依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，朝阳区政府作为的上一级地方人民政府，具有对郭国军的行政复议申请进行审查处理的法定职权。(二)依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划细则》第四十一条、第六十八条的规定，在乡、村庄规划区内，应该取得乡村建设规划许可证而未依法取得进行建设的，由乡、镇人民政府勒令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。按照上述法律法规，上海市制订的《北京市严禁违规建设若干规定》规定乡镇人民政府负责取缔本行政区域内的乡村违规建设。依据《北京市严禁违规建设若干规定》第十七条的规定，拆除违规建设应该履行责令拆除通知、公告强制拆除决定、通知当事人清除有关物品等程序，并将相关法律文书送达行政相对人以保障其知情、陈述和辩解等权力。在案证据显示，在复议程序中，无法提供证据证明其早已依法履行了上述拆除涉案房子的后置程序，也没有依法做出发生法律效力的拆除决定，当属程序违规。故朝阳区政府做出认定拆除行为违规的复议决定正确，给以确认。(三)依据《中华人民共和国国家赔付法》第二条第一款的规定，公民取得国家赔付，应以其合法权益遭到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵犯为前提条件。本案中，朝阳区政府根据递交的材料，认定涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可手续，不属于郭国军的合法权益，且施行拆除过程未引起其他合法财产损失，并无不当。依据本案查明的事实，朝阳区政府未支持郭桂系要求赔付拆除行为导致损失的主张，事实清楚，理由充分，给以支持。据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定彩钢房拆除补偿多少钱，做出(2015)中学行初字第892号行政裁定，驳回郭国军的诉讼恳求。

郭国军不服，提起再审。

上海市中级人民法庭一审对二审法官查明的事实给以确认。再审法庭觉得，(一)依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，朝阳区政府具有对郭国军的行政复议申请进行审查处理的法定职权。(二)《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划细则》实施前后，上海市作为直辖市，新建建筑物均依法施行规划许可审批制度。参照《北京市严禁违规建设若干规定》第十七条的规定，拆除违规建设应该履行责令拆除通知、公告强制拆除决定、通知当事人清除有关物品等程序，并将相关法律文书送达行政相对人以保障其知情、陈述和辩解等权力。本案中，郭国军自行搭建彩钢房、彩钢封顶设施时，未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，对此进行取缔系依法履行职责。但在复议程序中既未提供证据证明其依法履行了上述拆除涉案房子的后置程序，也没有依法做出发生法律效力的拆除决定。故朝阳区政府做出认定郭国军自行搭建彩钢房等系违规建设、拆除行为违规的复议决定并无不当，二审法官给以确认正确。(三)依据《中华人民共和国国家赔付法》第二条第一款的规定，公民取得国家赔付，应以其合法权益遭到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵犯为前提条件。本案中，朝阳区政府根据递交的材料，认定涉案建筑物未依法取得乡村建设规划许可手续，不属于郭国军的合法权益，且施行拆除过程未引起其他合法财产损失，并无不当。另，对于郭国军提出的恳求确认巡警部门越权拆违的行政强制行为违规，赔付因违背法定程序的强制拆除行为给其导致的经济损失4.6亿元或将强拆的房子恢复原样的复议恳求，无事实依据和法律根据。朝阳区政府据此未支持郭国军要求赔付拆除行为导致损失的主张，理由充分，二审法官给以支持，亦无不当。(四)郭国军于2015年6月15日申请行政复议，朝阳区政府自收到该申请后，先后做出《限期补正通知书》《行政复议申请受理通知书》和《行政复议延后审查通知书》并进行了送达，直到同年9月23日做出183号复议决定，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法施行细则》的规定，未超过法定年限。终审法庭认定朝阳区政府做出的183号复议决定正确并给以确认，并无不当。据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告，维持二审裁定。

郭国军向本院申请上诉称，1.一、二审法官审理程序违规。就终审法庭的审理程序违规和认定事实不清部份，终审裁定未予衡量;一、二审法官认定其应该承当主要举证责任，程序违规。2.一、二审法官认定事实不清。朝阳区政府未对拆除涉案构建物的施行主体的职权进行审查;被焚毁构建物的合法性存在争议;非法施行的拆除行为剥夺其对涉案房子材料的所有权，拆除行为多拆，超出《限期拆除违规建筑通知书》规定的范围，导致其合法房子渗漏的情况至今未完全修补，其合法权益客观上被侵犯。3.一、二审法官适用法律错误。4.一、二审法官违背公正公平原则判案。故恳求撤消一、二审裁定，指令一、二审法官重新审理或由本院审理。

朝阳区政府向本院递交意著称，1.再审法庭对郭国军的原告意见进行了审查;2.在行政复议期间，郭国军对赔付恳求负有义务提供相应的证据;3.其已对是否具有取缔本行政区域内违规建设的职权进行了审查;4.其已对涉案建设是否属于违规建设进行了审查，且郭国军觉得不属于违规建设，但未提供相关证据。郭国军觉得二审法官未全面审查复议程序，欠缺根据。故恳求驳回郭国军的上诉申请。

本院觉得，本案被诉行政行为是上诉被申请人朝阳区政府做出的183号复议决定。该复议决定以未履行后置法定程序为由确认该机关施行的行政强制拆除行为违规，上诉申请人郭国军对此并无异议，其控告、上诉直到申请上诉一直指责的主要是三个问题：一是无权施行行政强制拆除，二是行政强制拆除超出了《限期拆除违规建筑通知书》规定的范围，三是其合法权益遭到损失未得到赔付。本案应围绕这三个问题进行审查。

第一，关于是否有权施行强制拆除的问题。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划细则》第六十八条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，乡、镇人民政府有权勒令停止建设，责令改正;逾期不改正的，可以拆除。《北京市严禁违规建设若干规定》第十五条亦有类似规定。故具有取缔本行政区域内违规乡村建设的法定职权，上诉被申请人给以审查认定符合法律规定。上诉申请人关于无权施行行政强制拆除的主张不能创立，本院不予支持。

第二，关于是否超出《限期拆除违规建筑通知书》规定的范围施行强制拆除的问题。协调城乡空间布局，改善人居环境，推动城乡经济社会全面协调可持续发展，必须加大城乡规划管理。依照《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划细则》的要求，除了建设单位或个人进行建设活动不得违背城乡规划，行政机关阻止和取缔违规建设亦应依法进行。就本案而言，对上诉申请人做出的《限期拆除违规建筑通知书》既是要求上诉申请人在一定时限内为一定行为的行政决定，又是施行行政强制拆除的根据和前提。对于强制拆除的施行，应遵守《中华人民共和国行政强制法》《北京市严禁违规建设若干规定》等规定的程序要求，坚持严格规范公平文明执法，根据《限期拆除违规建筑通知书》认定的违规建设范围给以拆除。《限期拆除违规建筑通知书》载明的违规建设坐落“十八里店村二队”，但未明晰具体位置、范围等内容。对于其搭建的彩钢房、彩钢封顶设施未取得建设规划许可手续，上诉申请人未予证实，但主张《限期拆除违规建筑通知书》所指的违规建设不包括其在房子两侧未拆除房子上为挡雨铺装的彩钢板，并递交控违办郝姓工作人员现场出具该通知书的全程录象为证。上诉申请人的这些主张，在复议程序及一、二审诉讼中一再提出，理应造成足够注意。从城乡规划坚持以人为本、妥善处理和协调各类利益关系、维护人民群众根本利益的角度剖析，上诉申请人的该种主张并非不可能具有客观事实基础，即工作人员经实地查勘，对未取得规划审批手续的建设进行甄别，可能将确因基本居住须要、为保障身体健康而在必要限度内进行的搭建暂时排除在责令拆除的范围之外。上诉申请人递交的该视听资料有助于确定《限期拆除违规建筑通知书》规定的范围，与案件事实具有关联性，一、二审裁定未对此证据进行初审认定，即做出二审被申请人所作183号复议决定正确的推论，构成认定事实的主要证据不足。

第三，关于施行的强制拆除是否对上诉申请人的合法权益导致损害的问题。按照《中华人民共和国国家赔付法》第二条的规定，公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害是取得国家赔付的基本前提。上诉申请人的财产权是否遭到强制拆除行为的侵害是判定其应否取得行政赔付的要端。违法建设不属于上诉申请人的合法财产权益，对违规建设的拆除自然不会形成国家赔付。但建设本身违规并不意味着建筑材料亦急剧弄成非法赃物。建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关在对违规建设施行强制拆除的过程中，若违背法定程序及采取的手段、方式不适中、不正当，造成建筑材料遭到显著不合理、过度损毁的，应该按照建筑材料的合理价值、违法强制拆除行为导致的合理损失等诱因承当相应的赔付责任。上诉申请人坚持主张施行破坏性暴力拆除，并递交违规破坏性强制拆除录象(附房子内被侵害相邻权的相关照片及拆除现场建筑材料被损毁的相片)为证。上诉申请人递交的该视听资料亦属确定其享有所有权的建筑材料是否遭到显著不合理、过度损毁的相关证据。一、二审法官未对此证据的关联性、合法性、真实性等进行深入初审认定，且是否超出《限期拆除违规建筑通知书》规定的范围施行强制拆除亦涉及赔付责任问题，故一、二审法官对上诉被申请人做出不予支持上诉申请人行政赔付恳求的183号复议决定给以认可，亦构成认定事实的主要证据不足。

综上，郭国军申请上诉的理由部份创立，其上诉申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法庭关于适用的解释》第一百一十八条第二款之规定，判决如下：

一、本案指令济南市中级人民法庭上诉;

二、再审期间，终止原裁定的执行。

审判长王振宇

审判员孙江

审判员李纬华

二〇一八年三月十十日

书记员孔冰冰